Menelusuri Jejak Pemilu Indonesia

Halaman SEJARAH akan menelusuri perjalanan pemilu Indonesia dari waktu ke waktu, dimulai dari Pemilu 2009 lalu bergerak ke belakang sampai Pemilu 1955. Setiap sesi akan dibahas konteks sosial politik penyelenggaraan pemilu, kedudukan pemilih, penyelenggara, partai politik peserta pemilu, calon anggota legislatif  dan calon pejabat eksekutif. Pada setiap pemilu akan dipaparkan hasil singkat pemilu sebagai buah dari penerapan sistem pemilihan, yaitu penggunaan instrumen-instrumen teknis pemilu yang mengolah suara pemilih menjadi kursi buat calon terpilih.

Perjalanan Sejarah Pemilu Tidak Selalu Progresif

Demokrasi bukanlah jalan mudah. Pemilu yang sudah berulang pada pasca-Orde Baru, belum menunjukkan progresivitas kualitas. Selalu ada aktor yang mengambil manfaat di balik sedikitnya pengalaman mengelola demokrasi. Dari Pemilu 1999, ke Pemilu 2004 lalu Pemilu 2009, tampak kualitas proses maupun hasilnya menurun. Pilkada 2005-2008 malah menempatkan pemilih sebagai obyek politik uang. Namun jalan demokrasi sudah dipilih, sehingga lebih realistis untuk terus memperbaiki proses penyelenggaraan pemilu daripada menggantikankan pemilu dengan mekanisme lain.

Peta dunia yang dibuat Freedom House (www.freedomhouse.org) menunjukkan, Indonesia berwarna hijau di antara 218 negara. Warna itu menjelaskan bahwa Indonesia adalah negara demokratis atau negara bebas, seperti halnya Amerika Serikat, Inggris, Afrika Selatan, Australia, dll. Selain hijau (bebas), peta dunia juga terdapat warna kuning (setengah bebas) dan biru (tidak bebas). Hingga 2012, di Asia hanya ada 6 negara berwarna hijau, yaitu Indonesia, India, Taiwan, Korea Selatan, Jepang dan Mongolia. Bahkan Indonesia satu satunya negara yang paling demokratis di kawasan  Asia Tenggara. Hal ini sesungguhnya merupakan kemajuan luar biasa, mengingat 15 tahun lalu peta Indonesia masih berwarna biru.

Freedom House, yang memonitor perkembangan demokrasi global sejak 1970-an, merumuskan empat indeks demokrasi, yaitu (1) sistem pemilihan yang jujur dan adil atau free and fair election; (2) pemerintahan yang terbuka, akuntabel dan responsif; (3) promosi dan perlindungan hak asasi manusia yang berkelanjutan, terutama hak-hak sipil dan politik, dan; (4) masyarakat sipil maupun lembaga-lembaga politik yang yang percaya diri. Jika demokrasi dilihat berdasarkan indeks pertama, yakni sistem pemilihan yang jujur dan adil, maka demokrasi di Indonesia mengalami perkembangan signifikan sejak jatuhnya rezim otoritarian Orde Baru pada Mei 1998.

Indonesia pasca-Orde Baru telah menyelenggarakan tiga kali pemilu legislatif, dua kali pemilu presiden dan dua gelombang pemilu kepala daerah atau pilkada. Gelombang pilkada di seluruh penjuru provinsi dan kabupaten/kota telah mendatangkan dampak positif maupun negatif. Dampak negatif selalu mendapat perhatian, sehingga beberapa kelompok masyarakat yang mengusulkan agar pilkada diserahkan kembali kepada parlemen daerah. Dengan pertimbangan lain, Presiden SBY juga mengusulkan agar pemilihan gubernur tidak dipilih melalui pilkada, melainkan ditunjuk oleh DPRD.

Namun usulan pemerintah yang dituangkan dalam RUU Pilkada tersebut mendapatkan tantangan dari banyak pihak: akademisi, lembaga-lembaga pegiat pemilu dan demokrasi, organisasi masyarakat dan sebagian besar partai politik. Bahkan partai politik pendukung pemerintahan SBY-Boediono pun terang-terangan menolak usulan tersebut. Secara umum usulan untuk menganulir gelaran pemilu kepala daerah sulit disetujui, sebab komunitas politik dan masyarakat sipil Indonesia menyadari, bahwa memperbaiki sistem penyelenggaran pilkada jauh lebih masuk akal daripada kembali ke model penunjukan.

Jika konsolidasi demokrasi ditandai oleh lenyapnya keinginan kelompok-kelompok politik untuk meninggalkan demokrasi dan kembali ke sistem lain, maka pilihan  memperbaiki sistem penyelenggaraan pemilu merupakan pijakan kuat membangun demokrasi ke depan.  Tetapi, sama kejadiannya dengan banyak negara yang sedang membangun demokrasi, periode awal konsolidasi sering ditandai oleh usaha kekuatan-kekuatan politik lama untuk kembali menguasai politik dan pemerintahan.  Kekuatan-kekuatan politik lama itu sering menggunakan jubah demokrasi agar bisa menyesuaikan diri dengan perubahan-perubahan yang sedang terjadi. Mereka memanfaatkan kelemahan mekanisme dan prosedur demokrasi yang sedang ditata.

Di sisi lain, di kalangan kelompok prodemokrasi juga belum memiliki pemahaman sama tentang bagaimana membangun dan mengembangkan demokrasi ke depan. Sebab menerjemahkan demokrasi ke tatanan praktis pemerintahan, tidak hanya membutuhkan pengetahuan luas dan kedalaman konsep, tetapi juga pengalaman praktis. Sayangnya pada wilayah terakhir ini, kelompok-kelompok politik Indonesia lebih berpengalaman melakukan persaingan politik daripada kebersamaan politik, sehingga sulit membangun kepercayaan di antara mereka. Upaya-upaya memperbaiki mekanisme dan prosedur demokrasi lebih sering didasarkan pada kalkulasi kepentingan politik masing-masing, sehingga kebijakan yang dihasilkan merupakan buah kompromi, yang tentu saja banyak kelemahan di sana sini.

Dengan latar belakang seperti itu, bisa dipahami apabila pemilu-pemilu di Indonesia pada pasca-Orde Baru tidak berjalan progresif, dalam arti selalu meningkat kualitas proses maupun hasil dari satu pemilu ke pemilu berikutnya. Pemilu presiden pada Pemilu 2009 diwarnai protes karena banyak warga negara yang punya hak pilih ternyata tidak bisa memilih. Sedang pemilu legislatif ditandai oleh kesalahan distribusi surat suara dan perubahan hasil penghitungan suara. Semua itu berbeda dari penyelenggaraan pemilu lima tahun sebelumnya. Pemilu 2004, baik pemilu legislatif maupun pemilu presiden, proses penyelenggaraannya berjalan jauh lebih baik, sehingga hasilnya pun mendapatkan legitimasi kuat. Padahal Pemilu 2004 merupakan pemilu presiden pertama kali, dan pertama kali juga pemilihan anggota DPD.

Kesemrawutan Pemilu 2009 disebabkan oleh dua hal: pertama, rendahnya kapasitas penyelenggara, dan; kedua, terlambatnya undang-undang pemilu disahkan. Namun jika dibandingkan dengan Pemilu 2004, keterlambatan undang-undang sesungguhnya tidak jauh beda, sehingga faktor kapasitas penyelenggara pemilu menjadi lebih menentukan. Jika demikian, pertanyaan adalah, mengapa orang-orang yang tidak memiliki kemampuan mengelola pemilu justru terpilih menjadi anggota KPU? Atau, sebaliknya, mengapa orang-orang yang memiliki reputasi baik sebagai penyelenggara maupun pemantau pemilu, justru tidak terpilih menjadi anggota KPU? Yang jelas, kesalahan rekrutmen penyelenggara pemilu pada Pemilu 2009 menjadi pengalaman berharga dalam penyelenggaraan pemilu-pemilu ke depan.

Jika amburadulnya penyelenggaraan Pemilu 2009 lebih karena rendahnya profesionalitas aktor-aktor penyelenggara, Pemilu 1999 nyaris gagal gara-gara kelembagaan penyelenggara pemilu yang melibatkan partai politik. Sebagai pemilu bebas pertama setelah Orde Baru jatuh, proses penyelenggaraan Pemilu 1999 sesungguhnya berjalan baik. Rakyat tak bingung dengan lahirnya partai-partai politik baru. Rakyat juga antusias mengikuti pemungutan dan penghitungan suara. Kekhawatiran pemilu akan menjadi konflik berdarah, tidak terbukti.

Namun pada tahapan akhir pemilihan, pemilu nyaris tidak menghasilkan apa-apa. Terjadi perdebatan sengit di antara anggota KPU tentang keabsahan hasil pemilu. Sebagian besar anggota KPU tidak bersedia mengesahkan hasil pemilu, meskipun dalam proses penghitungan dari bawah nyaris tidak ada permasalahan berarti. Para anggota KPU yang berasal dari partai politik tidak mau mengesahkan hasil pemilu dengan beragam dalih. Padahal alasan yang sesungguhnya adalah karena partainya gagal meraih dukungan rakyat. Inilah sikap tidak fair partai politik yang kemudian digunakan untuk menyandera hasil pemilu karena selaku penyelenggara pemilu mereka punya wewenang untuk mengesahkan hasil pemilu.

Dalam situasi seperti itu, tindakan Presiden Habibie yang mengambil alih penyelenggaraan pemilu menjadi penyelamat. Meskipun menurut undang-undang, Presiden tidak bisa mencampuri proses penyelenggaraan pemilu, namun tindakan Habibie yang mengesahkan hasil pemilu, mendapat persetujuan banyak kalangan sehingga legitimasi DPR, DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota tetap kuat di mata rakyat. DPR hasil Pemilu 1999 kemudian mengambil langkah-langkah politik strategis, yakni mengamandemen atau mengubah konstitusi sebanyak empat kali melalui SU-MPR 1999, 2000, 2001 dan 2002. Empat kali perubahan konstitusi itu menjadikan UUD 1945 sebagai konstitusi moderen, sekaligus menjadi pijakan bagi terselenggaranya pemerintahan demokratis, yang menjunjung tinggi asas kedaulatan rakyat.

Semuanya itu tentu saja kontras dengan 32 tahun masa kekuasaan Orde Baru. Dibawah kepemimpinan Jenderal (Purn) Seoharto, Orde Baru menerapkan kebijakan represif. Rezim Orde Baru menggelar pemilu secara rutin setiap lima tahun sekali untuk memilih anggota DPR, DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota. Tetapi pemilu dilakukan dengan sejumlah pembatasan: peserta pemilu hanya terdiri dari tiga kekuatan politik (PPP, Golkar dan PDI), PNS dan jajaran birokrasi dipaksa mendukung Golkar, partai politik dilarang bergerak di akar rumput, tentara dan birokrasi mengarahkan dukungan ke Golkar. Singkatnya tujuan pemilu adalah menjamin kemenangan Golkar, karena Golkar adalah basis legitimasi kekuasan Soeharto.

Apa yang dilakukan Soeharto merupakan antitesa terhadap demokrasi terpimpin yang dikembangkan oleh Presiden Soekarno. Selama berkuasa, Presiden Soekarno membiarkan partai-partai politik hidup bebas menggalang massa di bawah. Soekarno malah mendorong partai-parta politik untuk bersaing dan mengimbangi kekuatan militer yang terus tumbuh. Namun persaingan antarpartai poltik itu adalah semu karena persaingan itu sesungguhnya hanya terjadi pada tingkat elit. Kenyataannya Soekarno tidak pernah menyelenggarakan pemilu, yang bisa menjadi tolok ukur kesuksesan partai politik menggalang dukungan publik. Oleh karena itu, eksistensi partai politik pada zaman Soekarno lebih ditentukan oleh parade-parade, aksi-aksi demonstrasi, dan proses ideologisasi anggota. Soekarno tidak memerlukan pemilu, sebab  Pemilu 1955 gagal membentuk pemerintahan efektif.

Pemilu 1955 memang menjadi tragedi politik demokrasi usia dini. Pemilu yang direncanakan dan disiapkan oleh beberapa kabinet selama sebelas tahun. Dengan segala macam keterbatasannya, penyelenggaraan Pemilu 1955 tercatat sebagai pemilu yang paling demokratis, benar-benar jujur dan adil, karena tidak diwarnai oleh banyak kecurangan dan pelanggaran peraturan pemilu. Namun pemilu yang menghasilkan DPR pilihan rakyat ini ternyata gagal membentuk pemerintahan efektif karena gonta-ganti kabinet selalu terjadi. Sementara itu Dewan Konstituante yang juga dihasilkan oleh Pemilu 1955 dilanda perdebatan ideologis tiada ujung sehingga mereka diperkirakan juga akan gagal menyusun konstitusi.

Kombinasi antara pemerintahan tidak efektif dan konstituante buntu, mendorong Soekarno yang mendapatkan dukungan penuh dari militer, mengambil alih kekuasaan melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Dekrit itu menyatakan pemberlakukan kembali UUD 1945, meskipun dalam praktek pemerintahan selama enam tahun berikutnya, banyak ketentuan konstitusi yang dilanggar sendiri oleh Soekarno. UUD 1945 memang tidak menyebut sekalipun kata “pemilu”. Namun naskah aslinya menunjukkan tekad kuat para pembuat undang-undang dasar untuk menjaga kedaulatan rakyat. Itulah sebabnya Orde Baru tetap menyelenggarakan pemilu, meski pemilunya hanya sekadar untuk memenangkan Golkar. Di bawah rezim yang berbeda, UUD 1945 ternyata bisa menjadi landasan pemilu demokratis sebagaiman terjadi pada Pemilu 1999.

Pemilu 2009: Buah Rendahnya Profesionalitas                                                              

Penyelenggaraan Pemilu 2009 diwarnai kontroversi atas hilangnya hak pilih jutaan warga negara.  Jelas ini tanggungjawab KPU selaku penyelenggara pemilu. Namun mereka berkilah dan balik menuding pemerintah dan pemerintah daerah sebagai sumber kesalahan. UU No. 10/2008 yang buruk juga menjadi sumber lain keribetan pemilu, sedang keputusan MK di tengah proses pemilu menjadikan hasil pemilu tidak bisa diprediksi akibat perubahan peraturan permainan di tengah pertandingan. Rendahnya profesionalitas penyelenggara di satu pihak, dan buruknya undang-undang pemilu di pihak lain, menjadi sebab banyaknya kekacauan Pemilu 2009.

Pilkada 2005-2008: Politik Uang Meluas

Dasar penyelenggaraan pilkada adalah UU No. 32/2004 dan UU No. 12/2008. Kontribusi putusan MK dalam menata pilkada sangat signifikan karena  dua undang-undang itu sering digugat ke MK. Namun sampai sejauh itu, peraturan perundang-undangan pilkada gagal menyentuh praktek politik uang yang marak setiap kali pilkada digelar. Siapa pelakunya? Banyak: pengurus partai politik melakukan jual beli surat dukungan pencalonan, pasangan calon membeli suara pemilih dan membeli petugas untuk mengubah hasil penghitungan suara, pemilih sendiri merasa tidak bersalah menerima uang dan barang yang disalurkan oleh tim sukses pasangan calon.

Pemilu 2004: Terbesar dan Terkompleks di Dunia

Perubahan Ketiga UUD 1945 oleh SU-MPR 2002 mengharuskan adanya pemilihan langsung presiden dan wakil presiden, serta pemilihan anggota DPR dari setiap provinsi. Pemilu presiden membuat penyelenggaraan pemilu Indonesia semakin besar volumenya; sementara pemilihan anggota DPD di setiap provinsi bersamaan dengan pemilihan anggota DPR, DPRD provinsi dan DPRD kabupaten/kota, membuat pemilu Pemilu 2004 menjadi sangat kompleks. Pemilu 2004 berjalan sukses, namun berakhir tragis: beberapa anggota KPU harus masuk penjara karena terlibat korupsi.

Pemilu 1999: Antusiasme Menyambut Demokrasi

Tumbangnya Orde Baru membuat rakyat antusias memasuki alam demokrasi. Pemilu 1999 yang dipersiapkan tidak lebih dari satu tahun berjalan aman dan tertib. Kekhawatiran akan terjadinya konflik besar, tidak terbukti. Rakyat sudah memahami apa yang harus dilakukan dalam berdemokrasi. Mereka menghukum penguasa yang dinilai buruk, sekaligus memilih mereka yang dianggap baik dan memberi harapan. Golkar pun terpuruk dan PDIP menang. Tindakan Presiden Habibie yang mengambil alih urusan pemilu – setelah KPU tidak bersedia mengesahkan hasil pemilu – mendapat sokongan rakyat sehingga hasil Pemilu 1999 tetap memiliki legitimasi tinggi.

Pemilu Orde Baru: Represi dan Manipulasi Demi Golkar

Sebagai antitesis Orde Lama, pada awalnya rezim Orde Baru menawarkan ruang demokrasi. Menjelang Pemilu 1971, mereka mau menukar sistem pemilu mayoritarian yang diinginkannya dan mempertahankan sistem pemilu proporsional yang dituntut partai politik, dengan imbalan kursi gratis militer di parlemen. Sejurus kemudian kehidupan politik diredam. Orde Baru mereduksi partai politik hanya jadi dua, yaitu PPP dan PDI, plus Golkar, lalu melarang partai beroperasi sampai desa, dan memaksa PNS memilih Golkar. Pemilu berikutnya hanya bertujuan memenangkan Golkar, karena pada golongan kuning inilah legitimasi semu rezim Orde Baru disandarkan.

Pemilu 1955: Pengalaman Pertama Paling Berharga

Para pendiri Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak mencantumkan kata “pemilu” dalam naskah asli UUD 1945. Namun itu bukan berarti mereka tidak menghendaki pemilu dalam proses penyelenggaraan negara. BPKNIP yang difungsikan sebagai parlemen pun menetapkan undang-undang pemilu sebagai agenda utama. Tetapi suasana revoluasi dan gonta-ganti kabinet membuat pemilu baru terlaksana 10 tahun setelah kemerdekaan. Inilah pemilu pertama yang syarat nilai: keragaman, kejujuran, kesederhanaan, dan kedamaian. Pemilu 1955 adalah pemilu pertama sekaligus terbaik, yang terus menjadi contoh penyelenggaraan pemilu-pemilu berikutnya. []