Menilai Urgensi RUU Pilkada

Baru-baru ini, pemberitaan media hangat membicarakan draft Rancangan Undang-Undang tentang Pemilihan Kepala Daerah (pilkada) yang dalam tahap pembahasan oleh DPR RI. Dalam naskah akademik yang dipublikasikan, setidaknya ada dua hal utama yang menjadi concern dari RUU Pilkada ini. Pertama, perihal jabatan gubernur yang dipilih melalui pemilihan tidak langsung (pemilihan oleh DPRD).

Sedangkan kedua adalah mengenai jabatan “wakil kepala daerah” yang dianggap sebagai jabatan “administratif” sehingga tidak perlu melalui proses pemilihan sebagaimana kepala daerah. Dalam hal ini, mari kita ulas poin pertama mengenai jabatan gubernur yang dipilih secara tidak langsung.

Berdasarkan penjelasan dalam naskah akademik RUU Pilkada, pemilihan gubernur ditarik dari logika hubungan pusat-daerah yang disebutkan dalam UU No.32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah pasal 37 ayat (1) dan (2) yang berbunyi: (1) Gubernur yang karena jabatannya berkedudukan sebagai wakil pemerintah di wilayah provinsi yang bersangkutan. (2) Dalam kedudukannya sebagaimana dimaksud pada ayat (1), Gubernur bertanggung jawab kepada Presiden.

Klausul dalam kedua ayat tersebut jika ditafsirkan dalam konteks hubungan pusat-daerah adalah memposisikan wilayah provinsi (sebagai wilayah kerja gubernur) sebagai wilayah kerja pemerintah – karena gubernur dianggap sebagai wakil pemerintah di provinsi dan bertanggung jawab kepada presiden. Artinya posisi provinsi akan dianggap lebih bertitik tekan pada aktivitas dekonsentrasi dibandingkan desentralisasi. Penafsiran demikian akan berimpilkasi pada bagaimana konstruksi posisi gubernur dan mekanisme pemilihannya.

Kondisi yang dianggap berbeda dengan posisi bupati/walikota. Posisi kabupaten ataupun kota dianggap sebagai “unit dasar” yang bersinggungan langsung dengan masyarakat. Oleh karena itu, mekanisme pemilihan bupati/walikota perlu dilakukan secara langsung karena berkaitan dengan pelayanan publik yang langsung dirasakan oleh masyarakat.

Sederhananya, bupati/ walikota sangat membutuhkan legitimasi publik karena trust masyarakat akan menjadi modal bagi pelayanan publik yang maksimal. Cara berpikir demikian yang perbedaan wilayah elektoral antara provinsi dan kabupaten/kota memiliki mekanisme pemilihan kepala daerah yang berbeda-beda.

Konstruksi berpikir demikian tentu perlu kita kritisi kembali. Setidaknya ada dua hal yang juga perlu kita perhatikan. Pertama, konteks historis pemilihan umum pasca-Orde Baru. Poin ini juga turut memperhatikan dimensi politik lokal dan perbedaannya dengan pemerintahan pusat. Kedua, memperhatikan urgensi dikembalikannya pilkada kepada DPRD. Kedua ulasan singkat ini yang menjadi kritik bagi RUU Pilkada tersebut.

Konteks historis pemilu pasca-Orde Baru

Salah satu inti dari semangat reformasi adalah mendorong demokratisasi secara substansial beriringan dengan perbaikan prosedur-prosedur yang menjadi domain pendukungnya. Wacana yang muncul saat awal reformasi adalah sistem pemilihan umum Presiden dan Wakil Presiden secara langsung – dan kemudian masuk kedalam perdebatan Sidang Umum MPR RI tahun 1999. Sampai akhirnya melahirkan pasal 6A ayat (1) UUD 1945 – pada perubahan ketiga – yang menyatakan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat.

Ada dua hal yang menjadi alasan kenapa pemilihan Presiden dan Wakil Presiden harus dilakukan secara langsung. Pertama, perihal penguatan sistem presidensial yang memang dianut Indonesia. Sistem Presidensial ini berprinsip pada posisi eksekutif yang lebih “berkuasa” dan tidak bergantung pada lembaga legislatif.

Sedangkan sistem pemilihan tidak langsung lebih cocok pada negara dengan sistem parlementer. Kedua, perihal kembalinya kedaulatan rakyat dengan mendorong partisipasi rakyat itu sendiri. Tentu dengan pemilihan langsung, ruang partisipasi politik masyarakat dapat lebih besar.

Semangat yang sama setelah UU Pemerintahan daerah “lahir kembali” pada tahun 2004. Memperjelas otonomi daerah dengan memperluas kewenangan pemerintah daerah juga melahirkan pilkada secara langsung. Pembagian kewenangan pusat-daerah dalam UU Pemerintahan daerah tahun 2004 diatur lebih jelas pada pasal 10 ayat (1) dan (2):

(1) Pemerintahan daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangannya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh Undang-Undang ini ditentukan menjadi urusan daerah. (2) Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan, yang menjadi kewenangan daerah sebagaimana dimaksud pada ayat (1), pemerintahan daerah menjalani otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas pembantuan.

Partisipasi publik dalam ikut serta memilih kepala daerah secara langsung (gubernur, bupati dan walikota) telah dilaksanakan sejak pilkada pada tahun 2005. Dengan melihat pembagian kewenangan yang jelas antara pusat dan daerah mengindikasikan bahwa kewenangan daerah menjadi lebih besar dibandingkan sebelum adanya UU pemerintahan daerah yang terbaru ini. Sangatlah logis ketika kewenangan daerah (termasuk provinsi) lebih besar, bagi kepala daerah harus mendapatkan legitimasi publik yang lebih besar – sebagaimana semangat mendorong presidensial yang dibangun pada pemilihan Presiden dan Wakil Presiden secara langsung.

Pilkada tak langsung lemah alasan

Setelah perjalanan pilkada secara langsung dilaksanakan hampir 10 tahun, membuat alasan untuk mengembalikan pilkada (gubernur) kepada mekanisme DPRD perlu dipertimbangkan lebih matang. Pertama, jika alasannya adalah biaya politik yang besar, apakah mekanisme pilkada tidak langsung menjamin biaya politik lebih efisiensi? Katakanlah money politic cenderung dominan dalam pilkada langsung. Studi lain yang lebih mengejutkan bahwa money politic justru lebih mudah dilakukan kepada lembaga – yang notabene adalah DPRD – dibandingkan kepada masyarakat.

Kedua, konflik horizontal dalam masyarakat juga bukan menjadi alasan kuat pilkada tidak dilaksanakan secara langsung. Konflik horizontal yang muncul cenderung elitis, sedangkan belum pernah ada konflik horizontal dalam masyarakat yang “gawat” dan menjadi ancaman bagi integrasi bangsa Indonesia. Pengembalian pilkada kepada DPRD justru akan mendorong konflik elitis semakin kuat. Hal ini yang membuat tidak adanya kontrol langsung dari masyarakat.

Belum ada alasan kuat yang harus mengembalikan pemilihan kepala daerah kepada DPRD. Pun jika itu hanya pemilihan gubernur saja yang dimaksud, juga belum ada alasan logis mengapa gubernur harus dipilih secara tidak langsung. Apalagi berkaitan dengan keharusan publik untuk dapat berpartisipasi politik secara langsung, dan wadahnya adalah berpartisipasi memilih dalam pemilu. Logika hubungan pusat-daerah yang bertumpu pada posisi Gubernur sebagai wakil pemerintah juga dinilai terlalu sempit untuk melihat ada hal yang lebih luas bahwa kewenangan daerah (termasuk provinsi) juga besar. Sehingga kebutuhan akan partisipasi masyarakat juga harus lebih besar dan bukan seharusnya dibatasi. []

GRADY NAGARA
Mahasiswa Ilmu Politik FISIP UI, anggota Badan Eksekutif Mahasiswa UI