Politik Keledai Pemilu OLEH REFLY HARUN

Ada paradoks dalam pemilihan umum di Indonesia. Saban menjelang pemilu, undang-undang selalu diperbarui. Maksudnya tidak lain agar pemilu menjadi lebih berkualitas.

Faktanya, jauh panggang dari api. Dari pemilu ke pemilu pada era Reformasi, kualitas tak bertambah baik. Kekurangan dan kecurangan bertambah-tambah. Calon terus berdarah-darah untuk meraih takhta. Reputasi baik saja tak cukup untuk mendulang suara dan ditahbiskan sebagai pemenang. Mereka yang tak ikut dalam orkestrasi kecurangan siap-siaplah disingkirkan. Fenomena ini terjadi untuk semua jenis pemilu, mulai dari pemilu legislatif (pemilu anggota DPR, DPD, dan DPRD), pemilihan kepala daerah dan wakil kepala daerah (pemilihan gubernur/wakil gubernur serta bupati/wakil bupati serta wali kota/wakil wali kota) hingga pemilihan presiden/wakil presiden.

Pertanyaan besar selalu muncul ketika kursi kekuasaan sudah dibagikan. Apakah mereka yang duduk itu memang benar-benar terpilih sebagai pendulang suara terbanyak? Atau sekadar cerdas memainkan tabulasi suara di jenjang penghitungan suara, dengan praktik kongkalikong bersama panitia pemilihan di semua level?

Perbedaan substantif pemilu Orde Baru dengan pemilu era saat ini bukan terletak pada level jujur dan adil, melainkan sekadar pada agen kecurangan. Pada era Orde Baru, dengan kekuatan koersifnya, negara menjadi agen tunggal kecurangan. Perhelatan pemilu Orde Baru hanyalah ritual demokrasi yang sudah ditentukan terlebih dulu pemenangnya, bahkan sudah dari jauh-jauh hari. Teman saya dari Meksiko pernah menyindir negaranya. “Kami sudah tahu hasil pemilu setahun sebelumnya,” katanya. Saya hanya tersenyum dan balik mengatakan. “Pada era Orde Baru, kami sudah tahu hasil pemilu lima tahun sebelumnya,” kata saya, disambut senyum merekah teman Meksiko itu. Meksiko dan Indonesia memiliki problem pemilu sama: kecurangan sudah akut.

Aturan tumpul

Pada era Orde Baru, satu partai (Golkar) menjadi peran utama dalam panggung sandiwara bernama pemilu. Sementara dua partai lainnya (PPP dan PDI) hanya sekadar figuran, pelengkap penderita, yang anehnya tidak terlihat menderita karena figur-figur kunci kedua partai juga menikmati kue kekuasaan. Menjadi anggota DPR pada era Orde Baru pasti jauh lebih nikmat. Upeti dan gratifikasi menjadi makanan sehari-hari, tanpa perlu takut dan resah dengan lembaga antirasuah, yang memang belum ada. Bedanya, pada era saat ini, agen kecurangan menyebar, ada di mana saja, baik pada calon maupun penyelenggara, sehingga kemenangan sulit diprediksi. Hasil penghitungan di tingkat tempat pemungutan suara (TPS) bisa jungkir balik di level desa (PPS). Suara di PPS bisa raib di kecamatan (PPK). Pemenang dan pecundang tipis batasnya.

Panasea dari penyakit ini selalu saja sama: mengubah UU pemilu. Padahal, hasilnya sudah bisa ditebak mulai dari sekarang. Pemilu tak akan lebih baik. Malah sebaliknya, kecurangan akan makin menyebar karena orang makin pintar. Modus kecurangan terus diperbarui dan canggih. Bandit pemilu makin hebat, sementara polisi pemilu makin sekarat.

Masalahnya, politik keledai ini (mau terjebak di lubang yang sama) terus direpitisi. Mayoritas pembuat UU adalah pelaku kecurangan pemilu. Tak mungkin pelaku membuat aturan yang mengerangkeng dirinya. Penegakan hukum pemilu, misalnya, sengaja dibuat tumpul di ujung walau terlihat sangar di awal. Paradoks misalnya terjadi pada pilkada. Ada aturan yang melarang kandidat melakukan politik sewa perahu (candidacy buying) kepada parpol. Mereka yang ketahuan akan didiskualifikasi. Partai yang memungut sewa perahu akan dilarang mengajukan calon untuk perhelatan pilkada berikutnya.

Paradoks justru terjadi. Sudah rahasia umum, hampir semua kandidat membayar kepada (pejabat) partai sebagai tiket kandidasi, tetapi tak terdengar ada yang didiskualifikasi. Jangankan diskualifikasi, tersiar kabar ada yang diadili saja tidak. Aturan yang tampak sangar ini dibuat tumpul di ujung dengan mensyaratkan putusan pengadilan yang berkekuatan hukum tetap (inkracht). Diskualifikasi hanya mungkin dilakukan jika ada putusan itu. Dengan lingkungan peradilan yang masih berselimut kabut judicial corruption, sangat sulit mendapatkan putusan seperti itu. Terlebih proses peradilan berjenjang dan memakan waktu lama yang tak terkejar lagi dengan jadwal pilkada.

Demikian pula bila kasus itu melibatkan orang besar-dan sudah pasti orang besar karena mampu menjadi calon kepala daerah dalam prosesi berbiaya sangat mahal-kasus bisa hilang di tengah jalan, bisa di arena penyidikan, dapat di area penuntutan atau saat vonis dijatuhkan. Pun dalam transaksi sewa perahu, kedua pihak pasti bungkam. Seorang kandidat dari daerah di Sulawesi pernah bercerita kepada saya tentang sewa perahu yang diminta seorang pejabat teras partai, yang kebetulan pejabat negara pula. Sang pejabat meminta sewa perahu Rp 500 juta untuk iming-iming rekomendasi dari partainya terhadap sang kandidat. Setelah uang ditransfer, tentu bukan atas nama sang pejabat, melainkan nama lain, rekomendasi partai kepada sang kandidat tak kunjung tiba. Besar kemungkinan, ia main dua kaki atau mungkin pula berkaki-kaki.

Dari awal, ketika aturan pilkada disetujui, praktik sewa perahu sudah bisa diduga. Secara sengaja dan pintar, pembuat UU membuat perahu menjadi mahal karena edisi terbatas. Hanya yang mampu mengumpulkan 15 persen kursi atau 20 persen suara bisa meraih tiket. Niat pembuat UU seperti terlihat luhur, yaitu agar kandidat mendapat dukungan cukup sehingga tidak mengalami kesulitan ketika berhadapan dengan DPRD. Fakta di banyak daerah tak demikian. Kendati yang menang berasal dari calon perseorangan, mudah saja bagi kepala daerah itu membajak atau dibajak parpol. Bupati Merauke, misalnya, saat menjadi calon tidak diajukan Partai Nasdem. Partai ini mencalonkan kandidat lain. Begitu menang, sang bupati malah menjadi ketua Nasdem di Kabupaten Merauke. Banyak contoh seperti ini, yang menegaskan bahwa pemenang akan selalu dikerubuti parpol. Hampir tidak mungkin kepala daerah ditinggalkan.

Jadi, kecurangan terjadi karena tiket dibuat mahal dan eksklusif, sementara jalur calon perseorangan dibuat teramat sulit (antara lain aturan verifikasi faktual terhadap semua dukungan). Andai semua peserta pemilu atau setidaknya yang punya kursi di DPRD bisa mengajukan calon, praktik sewa perahu bisa diminimalkan. Pertimbangan akal sehatnya, partai-partai kecil pasti akan mengajukan calon-calon yang berpotensi menang meski bukan dari kadernya. Sementara partai-partai besar akan berpikir dua kali sekadar mengajukan calon dengan kapital besar.

Ketika kereta dibuat eksklusif, hanya yang berkantong tebal yang mampu bayar. Akibatnya, calon-calon baik dan populer dengan modal cekak sukar muncul jika tak ada sponsor yang membekinginya. Di beberapa daerah, seorang calon bahkan mampu meraup semua tiket sehingga ditahbiskan sebagai calon tunggal. Putusan Mahkamah Konstitusi tahun 2016 membolehkan manusia bertanding dengan benda mati. Memurahkan tiket tentu hanya sebagian jalan untuk mengatasi kecurangan akut pilkada. Dalam ranah pemilu, hal ini bisa disebut dengan langkah-langkah pencegahan. Aturan dibuat sedemikian rupa agar mampu mencegah terjadinya kecurangan. Sebagian lainnya pada ranah penegakan hukum apabila kecurangan memang terjadi. Penegakan hukum yang efisien dan efektif menjadi kata kunci.

Jalur non-yudisial

Paradoks lain dari pembuat UU pemilu selama ini: penegakan hukum yang efektif dan efisien justru dihindari karena ketakutan melihat bayang-bayang sendiri. Dalam banyak kesempatan, saya selalu mendorong agar penegakan hukum pemilu lebih mengandalkan jalan non-yudisial agar efisien, efektif, dan berkeadilan. Satu-satunya yang tak bisa melalui jalan non-yudisial hanya tindak pidana pemilu. Namun, harus pula diingat, pengadilan pidana dengan konsekuensi menghukum orang harus tetap menjadi jalan terakhir (ultimum remedium). Diletakkan dalam konteks fenomena sewa perahu, dari sisi hulu (pencegahan), aturan harus membolehkan semua partai mengajukan calon sehingga tiket tidak eksklusif. Sementara di sisi hulu (penegakan hukum), salah satu cara agar penegakan hukum efektif dan efisien adalah menyerahkan penyelesaian sengketa dan pelanggaran kepada lembaga di luar peradilan (jalur non-yudisial).

Dalam teori tentang keadilan pemilu (electoral justice), jalur non-yudisial adalah salah satu dari dua jalur yang bisa dipakai untuk menyelesaikan sengketa pemilu (termasuk pelanggaran pemilu). Jalan satunya yang umum dipakai adalah jalur yudisial. Beberapa negara, seperti Thailand dan Jerman, memberikan jalan penyelesaian sengketa pemilu kepada lembaga non-yudisial. Di Thailand, kewenangan ini diberikan kepada KPU-nya, sedangkan di Jerman dilekatkan kepada sebuah komite di parlemen (dengan mekanisme banding ke MK Jerman).

Di Indonesia, jalur non-yudisial sebenarnya sudah dipakai. Bawaslu dan jajarannya sekarang sudah diberikan kewenangan menyelesaikan sengketa pemilu. Bahkan, dalam konteks pelanggaran yang masif, terstruktur, dan sistematis pada pilkada, Bawaslu provinsi diberikan kewenangan mendiskualifikasi calon. Sayangnya, kewenangan ini belum atau tak efektif. Putusan-putusan Panwaslu masih bisa dibanding di ranah yudisial (PT TUN dan MA). Semua putusan di tingkat pengawas dibawa lagi ke ranah yudisial yang makin menunjukkan kewenangan ini tidak efektif dan efisien.

Saya mengusulkan agar pengawas pemilu saat ini diberikan kewenangan menyelesaikan sengketa dan pelanggaran dalam tingkat pertama (Bawaslu provinsi) dan tingkat terakhir (Bawaslu). Dengan begitu, tak perlu lagi melibatkan lembaga peradilan (PT TUN dan MA), kecuali MK untuk sengketa hasil pemilu. Di bawah langit peradilan yang masih kusam seperti saat ini, penyelesaian oleh lembaga peradilan sering malah menjauhkan pemilu dari keadilan. Sering juga lembaga peradilan tak cukup profesional menangani hal-hal yang spesifik seperti pemilu.

Dengan menjadikan Bawaslu provinsi dan Bawaslu menjadi lembaga penyelesaian sengketa dan pelanggaran (kecuali pelanggaran pidana pemilu), sesungguhnya ranah pengawasan tak perlu lagi dikerjakan Bawaslu, cukup diserahkan kepada peserta pemilu, pemantau pemilu, dan masyarakat agar tercipta pemilu partisipatif. Dana pengawasan pemilu yang besar seperti sekarang, dengan hasil yang tidak jelas selain membiayai aparat pengawas dari Sabang sampai Merauke, lebih baik diarahkan pada penguatan masyarakat untuk terlibat dalam pengawasan. Yang terpenting, sistem penyelesaian pelanggaran dan sengketa dibuat nyaman bagi siapa saja untuk mencari keadilan.

Sesungguhnya, banyak pikiran waras untuk memperbaiki kualitas pemilu kita dari waktu ke waktu. Titik pangkal dari itu semua adalah dengan membuat UU pemilu yang solid dan berdaya jangkau puluhan tahun ke depan. Sayangnya, pembuat UU pemilu sering hanya melayani kepentingan jangka pendek mereka agar terpilih kembali. Tidak heran, berapa kali pun UU pemilu diubah, pemilu yang jujur dan adil masih sebatas mimpi belaka. []

REFLY HARUN

Akademisi dan Praktisi Hukum Tata Negara; Pendiri Constitutional and Electoral Reform Centre (CORRECT)

Kompas Cetak, 7 Juni 2017

http://epaper1.kompas.com/kompas/books/kompas/2017/20170607kompas/#/7/