Refleksi Netralitas ASN pada Pemilu 2019, Dilema Hak Politik Birokrat

Pada Pemilu 2019, Pusat Telaah dan Informasi Regional (Pattiro) melakukan pemantauan terhadap netralitas aparatur sipil negara (ASN). Pantauan dilakukan melalui linimasi media sosial para pemantau yang berjumlah kurang lebih 80 orang, serta melalui berita di media cetak dan online. Pada metode pemantauan di media sosial, ASN yang menjadi objek pemantauan merupakan ASN kawan media sosial para pemantau yang berdomisili di empat kota, yakni Jakarta, Bandung, Malang, dan Surabaya. Pemantauan dilangsungkan selama Maret hingga Mei 2019, bekerjasama dengan Komite Pemantauan Pelaksanaan Otonomi Daerah (KPPOD) dan beberapa lembaga swadaya masyarakat (LSM) di daerah yang disebutkan.

“Pemantau tersebar di empat kota, tapi praktiknya kita tidak hanya memantau di empat kota itu. Jadi, kita memantau teman-teman kita di media sosial yang sudah diketahui pasti dia adalah ASN,” kata Manajer Program Pattiro, Bejo Untung pada diskusi “Refleksi Pemilu2019” Netralitas ASN dan Kualitas Demokrasi Prosedural” di Media Centre Badan Pengawas Pemilihan Umum (Bawaslu), Gondangdia, Jakarta Pusat (6/8).

Oleh karena kawan yang diawasi, para pemantau seringkali merasa tak enak melaporkan tindakan tidak netralitas ASN kepada Komisi ASN (KASN). Padahal, pengaduan dilakukan setelah pemantau terlebih dulu memberi tahu aturan larangan bagi ASN untuk menunjukkan keberpihakan kepada partai politik atau kandidat tertentu. Dalam rentang waktu tiga bulan pemantauan, Pattiro menemukan 89 kasus pelanggaran netralitas berbentuk pelanggaran kode etik dan disiplin ASN. Adapun pelanggaran netralitas dalam bentuk pidana memang tak menjadi fokus pemantauan Pattiro.

“Jadi, kita kasih tahu dulu bahwa yang dilakukan itu adalah pelanggaran. Setelah dia diingatkan tapi tetap melakukan, baru kemudian kita record postingan dia di medsos (media sosial), kita screenshot, baru kita laporkan ke aplikasi Lapor KASN,” ujar Bejo.

Dari 89 pelanggaran netralitas, 66 pelanggaran berupa postingan dukungan di media sosial. Lainnya, 8 ASN terlibat kampanye, 8 ASN menghadiri deklarasi dukungan untuk peserta Pemilu, 4 ASN melakukan mobilisasi dukungan, 2 ASN menjadi peserta pada acara yang diikuti oleh peserta pemilu, dan 1 ASN memasang alat peraga kampanye (APK).

Adapun pelaku pelanggar netralitas ASN paling banyak pegawai Pemerintah Daerah (Pemda). Secara angka, 31 pegawai Pemda, 21 dosen/dekan, 19 guru/kepala sekolah, 6 lurah/staf kelurahan, 6 camat/staf kecamatan, 4 kementerian/lembaga, 1 peneliti, dan 1 staf rumah sakit.

“Pelanggaran netralitas banyak kita temukan di medsos. Jadi, medsos adalah media yang dianggap cukup efektif mempengaruhi orang untuk mengikuti pilihan politiknya. Ini dilakukan oleh ASN. Padahal, ASN, meskipun dia punya preferesi, tidak boleh unggah di medsos,” pungkas Bejo.

Dari sisi sebaran wilayah, 25 pelanggaran netralitas terjadi di Jawa Tengah. 23 di Jawa Timur. 15 di Jawa Barat. 9 di Banten. 7 di Sulawesi Tengah. 3 di DKI Jakarta. 2 di Lampung dan Papua. 1 di Aceh, Sumatera Barat, dan Sulawesi Selatan.

Dari temuan pelanggaran, tak semua dilaporkan kepada KASN. Tantangannya, pertama, takut laporan membuat renggang hubungan pertemanan atau kekerataban antara pelapor dengan terlapor, sebab identitas pelapor harus diungkap kepada KASN. Kedua, website lapor.kasn.go.id seringkali tak dapat diakses. Ketiga, formulir pelaporan yang rigid menyulitkan pengisian laporan.

“Aplikasi itu membutuhkan data pelapor yang rigid sehingga menyulitkan. Kok kita mau lapor tapi dispersulit dengan data-data yang detil?” ujar Bejo.

ASN, posisi dilematis

Tak seperti anggota Tentara Nasional Indonesia (TNI) dan Kepolisian RI (Polri) yang tak memiliki hak politik untuk memberikan suara pada pemilihan, ASN yang diwajibkan untuk netral memiliki hak tersebut. Alhasil, sejumlah aturan ditetapkan untuk memastikan tak ada penyalahgunaan wewenang oleh ASN yang memiliki akses terhadap birokrasi dan sumber daya negara. Undang-Undang (UU) Aparatur Sipil Negara (ASN) No.5/2014 Pasal 28 ayat 3 misalnya, menyatakan bahwa ASN dilarang ikut kampanye pemilu. Lalu Peraturan Pemerintah (PP) No.53/2010  mengatur disiplin pegawai negeri sipil (PNS), serta larangan untuk berpolitik praktis dan memihak pada partai politik atau kontestan tertentu. Penekanan agar ASN bersikap netral juga dituangkan di dalam PP No.42/2004 tentang Pembinaan Jiwa Korps PNS. Aturan mengenai sanksi pidana atas pelanggaran netralitas juga dapat dilihat di UU ASN dan UU Pemilu No.7/2017.

Isu pelanggaran ASN dalam pemilu menjadi topik yang diperbincangkan saban pemilu atau pemilihan kepala daerah (pilkada). Dalam catatan KASN, pelanggaran netralitas ASN dalam pemilihan selalu terjadi. Di 2015, KASN menerima 29 aduan. 2017, 52 aduan. 2018, 507 aduan. 2019, 229 aduan. Jumlah pelanggaran yang melonjak di 2018 diduga karena ruang pelaporan semakin terbuka dan mudah untuk diakses masyarakat.

“Tingginya angka di 2019, mungkin karena banyak orang yang mau melapor karena kanal pelaporan itu dibuka. Orang bisa lapor lewat Whats App,” kata Komisioner KASN, Nuraida Mokhsen.

Ketua Bawaslu RI, Abhan menceritakan pengalamannya selama menangani kasus-kasus pelanggaran netralitas ASN dalam pemilihan. ASN, terutama sekretaris daerah (sekda) biasanya dilema saat bupati dan wakil bupati pecah kongsi pada pemilihan berikutnya. ASN yang berdasarkan pengawasan atasannya tak loyal, bisa jadi mengalami penggantian posisi atau mutasi jabatan.

“Di dalam pilkada, kalau di suatu daerah bupati sama wakil bupatinya pecah kongsi, lalu di periode berikutnya nyalon dua-duanya, si sekda ini dilematis sekali. Jadi, ASN dalam pilkada, diam saja bisa diartikan salah,” tutur Abhan.

Sulitnya menghukum ASN

Nuraida mengungkapkan sulitnya memastikan ASN yang melanggar netralitas menjalani sanksi yang dijatuhkan oleh KASN. Pasalnya, pihak yang berwenang mengeksekusi sanksi adalah Pejabat Pembinan Kepegawaian (PPK), yang di Indonesia, jabatan PPK dipegang oleh kepala daerah. Banyak ASN yang telah dijatuhi hukuman karena terbukti bersalah, namun tak lantas dihukum karena keberpihakan PPK kepada ASN yang mendukungnya pada pilkada. Selain itu, alasan kasihan juga berkontribusi pada mandegnya penegakan hukum kepada ASN.

“Kalau suda keluar sanksi, biasanya PPK-nya gak mau mengeksekusi. Kita kasih peringatan, diam. Kita kasih ancaman akan lapor ke PANRB (Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi), tetap saja. Meskipun kita ada meeting tiap bulan untuk mengevaluasi, tapi kami masih kesulitan. Alasan mereka gak mau eksekusi biasanya karena kasihan, kenal. Jadi, BKN (Badan Kepegawaian Negara) itu tidak berdaya,” jelasnya.

Nuraida juga mengungkapkan masih adanya aduan pelanggaran netralitas ASN yang tak bisa diselesaikan akibat minimnya dana untuk melakukan investigasi dan kurangnya jumlah personil. KASN hanya ada di pusat, dan tak ada di daerah.

Sementara itu, Direktur Pengawas dan Pengendali Bidang Kode Etik, Disiplin, Pemberhentian dan Pensiun PNS pada BKN, Hardianawati mengatakan pihaknya menerapkan blocking kepada ASN yang telah dijatuhi hukuman oleh KASN, namun tak kunjung dieksekusi oleh PPK. Jika diblok, status yang bersangkutan tetap ASN, namun posisinya tak bisa naik pangkat dan tak bisa dimutasi.

“Kewenangan kami di ASN, bukan PPK. Jadi, bapak ibu PPK, kalau ASN yang dijatuhi sanksi, baik administrasi maupun pidana tidak ditindaklanjuti, kami akan blokir. Memang statusnya tetap ASN, tapi terkait kepegawaiannya, mau naik pangkat, mau mutasi, tidak diberikan selama PPK-nya belum mengeksekusi,” tegas Hardianawati.

BKN telah membangun aplikasi detikdispen.bkn.go.id yang berfungsi sebagai wadah untuk menyatukan data dan informasi ASN yang dimiliki oleh KASN, Kementerian PAN-RB, Kementerian Dalam Negeri, dan Bawaslu. Siapapun pihak yang memasukkan informasi mengenai adanya ASN yang melakukan pelanggaran, maka kelima pihak mendapatkan informasi tersebut.

“Kalau sudah ada data yang satu, jadi tidak tercecer. Bisa melihat misal ada pelanggaran, Kemendagri, Bawaslu, KASN, bisa melihat. Juga kalau ada pelanggaran tindak pidana pemilu, maka dia bisa menginput nama orang itu siapa, dan kalau sudah dalam proses jadi tersangka, dia bisa diberhentikan sementara oleh PPK,” terang Hardianawati.

Ada empat alasan yang sering digunakan ASN saat ditanya alasan melakukan pelanggaran netralitas, yakni kenaikan pangkat, loyalitas, merasa yang dilakukan tidak salah, tidak mengetahui aturan, dan mendukung saudara.

Lima opsi ditawarkan

Dari diskusi yang diinisiasi oleh Pattiro, lima opsi muncul sebagai tawaran strategi ke depan. Satu, posisi PPK tak lagi diberikan kepada politisi, melainkan ASN senior. Hal ini perlu dilakukan agar tak ada penundaan pembrrian sanksi. Apabila skenario ini tak bisa dijalankan, maka wewenang untuk mengeksekusi sanksi mestinya dipindahkan kepada KASN. Dua, penagakan hukum pidana pemilu yang cukup di Bawaslu, tidak melibatkan Kepolisian dan Kejaksaan. Kepolisian dan Kejaksaan merupakan bagian dari eksekutif. Tiga, reformulasi sanksi agar sanksi memberikan efek jera. Empat, lokalisasi KASN dengan membentuk KASN di daerah guna mengefektifkan kerja pengawasan ASN. Lima, masa jabatan presiden-wakil presiden dan kepala daerah-wakil kepala daerah hanya untuk satu periode.

“Bagaimana bisa menyelesaikan netralitas ASN? Apakah kepala daerag dan presiden hanya bisa maju satu periode saja? Rasanya itu yang paling efektif. Bisa tujuh tahun atau delapan tahun,” kata Abhan.