Rumah Pemilu Indonesia Election Portal
Parliamentary threshold vs presidential threshold. Dua isu yang selalu ramai diperdebatkan setiap menjelang pembahasan RUU Pemilu. Bahkan dalam dua puluh tahun terakhir perdebatan itu selalu sampai di ruang sidang Mahkamah Konstitusi (MK). Banyak pihak yang tidak puas dengan kebijakan tersebut meminta keadilan ke hakim konstitusi.
Saya tak hendak membahas substansi perdebatan, melainkan sekadar membincangkannya penggunaan kedua istilah tersebut yang tidak pada tempatnya. Memang konsep parliamentary threshold dan presidential threshold, seakan serupa karena sama-sama menggunakan kata threshold. Tetapi dalam penggunaannya seratus persen berbeda.
Parliamentary threshold atau ambang batas parlemen adalah batas minimal perolehan suara partai politik agar bisa masuk parlemen. Ketentuan ini berlaku pertama kali pada Pemilu DPR 2009, lalu berlanjut ke Pemilu DPR 2014, dan Pemilu DPR 2019 dengan besaran yang berbeda.
Pasal 202 ayat (1) UU No 10/2008 mengatur, bahwa “Partai Politik Peserta Pemilu harus memenuhi ambang batas perolehan suara sekurang-kurangnya 2,5% (dua koma lima perseratus) dari jumlah suara sah secara nasional untuk diikutkan dalam penentuan perolehan kursi DPR.” Ketentuan ini berlaku pada Pemilu 2009.
Lima tahun kemudian, untuk Pemilu 2014, Pasal 208 UU No 8/2012 mengatur, bahwa “Partai Politik Peserta Pemilu harus memenuhi ambang batas perolehan suara sekurang-kurangnya 3,5% (tiga koma lima persen) dari jumlah suara sah secara nasional untuk diikutkan dalam penentuan perolehan kursi anggota DPR, DPRD provinsi, dan DPRD kabupaten/kota.”
Lalu untuk pemilu DPR pada Pemilu 2019, UU No 7/2017 mengatur, bahwa “Partai Politik Peserta Pemilu harus memenuhi ambang batas perolehan suara paling sedikit 4% (empat persen) dari jumlah suara sah secara nasional untuk diikutkan dalam penentuan perolehan kursi DPR.”
Dari rumusan pasal-pasal dalam tiga undang-undang pemilu dapat disimpulkan, bahwa ambang batas perolehan suara partai politik untuk meraih kursi DPR besaran atau persentasenya selalu naik dari pemilu ke pemilu. Jika Pemilu 2009 angkanya 2,5%, pada Pemilu 2014 naik menjadi 3,5%, dan pada Pemilu 2019 naik lagi menjadi 4%. Ketentuan ambang batas perolehan suara untuk meraih kursi ini hanya berlaku pada pemilu DPR. Tidak berlaku untuk pemilu DPR provinsi dan DPRD kabupaten/kota.
Lalu apa yang dimaksud dengan presidential threshold? Jika merujuk pada pernyataan politisi, akademisi, dan aktivis pemilu di media massa, maka yang dimaksud dengan presidential threshold adalah raihan kursi atau perolehan suara minimal partai politik atau koalisi partai politik agar bisa mengajukan pasangan calon presiden dan wakil presiden. Pengertian ini juga terekam dalam ruang sidang MK. Sebab, pengaturan soal itu yang beberapa kali digugat ke MK, dan tidak ada satu pun yang dikabulkan.
UU No 42/2008 yang menjadi dasar penyelenggaraan Pemilu Presiden 2009 dan Pemilu 2014 adalah undang-undang pertama yang mengatur apa yang disebut dengan presidential threshold tersebut.
Perhatikan bunyi Pasal 9 UU No 42/2008: “Pasangan Calon diusulkan oleh Partai Politik atau Gabungan Partai Politik peserta pemilu yang memenuhi persyaratan perolehan kursi paling sedikit 20% (dua puluh persen) dari jumlah kursi DPR atau memperoleh 25% (dua puluh lima persen) dari suara sah nasional dalam Pemilu anggota DPR, sebelum pelaksanaan Pemilu Presiden dan Wakil Presiden.”
Ketentuan itu tertulis kembali pada Pasal 222 UU No 7/2017, dasar hukum Pemilu 2019. Di sana disebutkan, bahwa, “Pasangan Calon diusulkan oleh Partai Politik atau Gabungan Partai Politik Peserta Pemilu yang memenuhi persyaratan perolehan kursi paling sedikit 2O% (dua puluh persen) dari jumlah kursi DPR atau memperoleh 25% (dua puluh lima persen) dari suara sah secara nasional pada Pemilu anggota DPR sebelumnya.”
Dengan mengutip pasal-pasal yang mengatur parliamentary threshold untuk pemilu DPR, dan presidential threshold untuk pemilu presiden, maka meskipun sama-sama menggunakan istilah threshold tetapi kandungan maknanya berbeda 180 derajat.
Parliamentary threshold mengatur tentang syarat minimal perolehan suara partai politik secara nasional untuk mendapatkan kursi DPR, sedangkan presidential threshold mengatur tentang syarat minimal raihan kursi DPR atau perolehan suara pemilu DPR bagi partai politik atau koalisi partai politik agar dapat mengajukan pasangan calon presiden.
Jadi, dengan parliamentary threshold kita bicara soal aturan syarat meraih kursi DPR, dengan presidential threshold kita bicara soal aturan syarat pencalonan pasangan calon presiden dan wakil presiden. Yang pertama bicara soal penetapan kursi hasil pemilu, yang kedua bicara soal pencalonan. Dengan demikian meskipun sama-sama menggunakan istilah threshold atau ambang batas namun penggunaannya berbeda.
Baik undang-undang pemilu legislatif, undang-undang pemilu presiden, mahupun undang-undang pemilu dan undang-undang pilkada, tidak menggunakan istilah atau nomenklatur parliamentary threshold dan atau presidential threshold. Keduanya hanya jadi istilah dalam pembicaraan di warung kopi, ruang diskusi, ruang sidang, maupun maupun media massa.
Namun para politisi, akademisi, dan aktivis pemilu harus menyadari, bahwa kedua istilah tersebut meskipun serupa tetapi berbeda. Bahkan dalam dunia akademis tidak dikenal istilah atau konsep presidential threshold. Kalaupun toh mau dipaksakan menggunakan istilah tersebut, agar tidak membingungkan sekaligus konsisten dengan konsep akademis, maka istilah presidential threshold harus benar-benar disejajarkan dengan parliamentary threshold, yang berarti bicara tentang hasil pemilu.
Konsep parliamentary threshold awalnya digunakan untuk melihat tingkat kompetisi partai politik dalam memperebutkan kursi di daerah pemilihan dalam sistem pemilu proporsional. Konsep itu menghubungan besaran daerah pemilihan (district magnitude) dengan formula alokasi kursi. Besaran daerah pemilihan dalam sistem pemilu proporsional mulai dari 2 hingga sebesar jumlah kursi parlemen. Sedang formula alokasi kursi ditentukan secara proporsional, artinya perolehan kursi partai politik di setiap daerah pemilihan sesuai dengan perolehan suaranya
Dalam sistem pemilu proporsional, besaran daerah pemilihan dan formula alokasi kursi punya kaitan erat dengan tingkat kompetisi partai politik dalam memperebutkan kursi di daerah pemilihan. Rumus umum menyatakan, bahwa semakin kecil besaran daerah pemilihan, semakin tinggi tingkat persaingan; demikian juga sebaliknya, semakin besar besaran daerah pemilihan maka semakin rendah tingkat persaingan. Pada titik inilah dikenal istilah threshold atau angka ambang batas mendapatkan kursi, yaitu jumlah suara minimal yang harus diperoleh partai politik untuk mendapatkan kursi yang ada di daerah pemilihan tersebut.
Menurut Rae (1967) jika formula alokasi kursi partai politik menggunakan metode kuota varian Hare, untuk mendapatkan kursi pertama, partai politik harus menembus upper threshold; sedang untuk mendapatkan kursi sisa, partai politik harus lower threshold. Selanjutnya Taagepera (1989) memformulasi rumus ambang batas atas dan ambang batas bawah menjadi ambang batas efektif atau threshold effective.
Ambang batas atas, bawah, dan efektif memastikan tingkat kompetisi partai politik di setiap daerah pemilihan. Artinya, meskipun undang-undang tidak menentukan angka ambang batas perolehan kursi, dengan sendirinya besaran daerah pemilihan sudah menunjukkan adanya persentase suara minimal yang harus diperoleh partai politik agar meraih kursi. Itulah sebabnya, besaran ambang batas atas, bawah dan efektif, disebut dengan ambang batas terselubung. Artinya, tidak tersebut dalam peraturan pemilu, tetapi nyata ada secara matematis. Namun jika besaran ambang batas itu ditulis dalam undang-undang, maka disebut ambang batas formal.
Dalam perkembangannya, terdapat peningkatan lokasi ambang batas: dari tingkat daerah pemilihan, lalu diterapkan ke seluruh wilayah pemilihan. Artinya, besaran ambang batas terselubung atau ambang formal yang berlaku pada tingkat daerah pemilihan, dinaikkan penerapannya pada seluruh wilayah pemilihan. Peningkatan ini berlaku baik pada pemilu nasional maupun pemilu lokal.
Dengan demikian kompetisi partai untuk mendapatkan kursi parlemen harus melalui dua saringan: pertama, ambang batas di daerah pemilihan (terselubung atau formal), dan; kedua, ambang batas di wilayah pemilihan (pemilu nasional/lokal). Inilah yang disebut parliamentary threshold itu.
Nah, jika para politisi, akademisi dan aktivis pemilu ingin menyepadankan pengertian presidential threshold dengan konsep parliamentary threshold, maka sebaiknya tidak menggunakan istilah presidential threshold untuk pencalonan (kepemilikan kursi atau suara minimal agar bisa mengajukan pasangan calon) tetapi kembali ke penetapan hasil pemilu. Tujuannya agar tidak membingungkan awam, agar salah kaprah tidak berlanjut.
Jika demikian, lalu di mana letak presidential threshold dalam tatanan pemilu kita. Sekali lagi, secara akademis tidak ada konsep presidential threshold dalam pemilu presiden. Tetapi jika ingin gagah-gagahan menggunakannya, letaknya di Pasal 6A ayat (3) dan (4) UUD 1945.
Pasal 6A ayat (3) mengatur, bahwa “Pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden yang mendapatkan suara lebih dari lima puluh persen dari jumlah suara dalam pemilihan umum dengan sedikitnya dua puluh persen suara di setiap provinsi yang tersebar di lebih dari setengah jumlah provinsi di Indonesia, dilantik menjadi Presiden dan Wakil Presiden.”
Lalu Pasal 6A ayat (4) menyatakan, “Dalam hal tidak ada pasangan calon Presiden dan Wakil Presiden terpilih dua pasangan calon yang memperoleh suara terbanyak pertama dan kedua dalam pemilihan umum dipilih oleh rakyat secara langsung dan pasangan yang memperoleh suara rakyat terbanyak dilantik sebagai Presiden dan Wakil Presiden.”
Lha, bukankah dua ayat dalam Pasal 6A UUD 1945 itu adalah formula pemilu presiden untuk menetapkan pasangan calon terpilih? Memang. Tetapi menganggap pasal-pasal ini sebagai presidential threshold masih lebih baik, setidaknya mirip dengan pengertian parliamentary threshold, daripada menganggap kepemilikan kursi DPR dan suara minimal pemilu DPR sebagai presidential threshold. Sebab yang terakhir ini, secara akademis, sesungguhnya merupakan bagian dari metode pencalonan presiden. []
DIDIK SUPRIYANTO
Penasihat Yayasan Perludem
