Rumah Pemilu Indonesia Election Portal
Ambang batas pencalonan presiden (presidential threshold ) akan diberlakukan untuk pemilihan presiden yang berlangsung serentak dengan pemilihan anggota legislatif pada 2019 setelah DPR memutuskannya dalam sidang paripurna pada minggu lalu.
Proses keputusan itu sendiri diwarnai aksi walk out (WO) empat partai, membuat keputusan tersebut secara politik tidak bulat.Pemberlakuan ini juga masih mungkin batal apabila langkah judicial review yang kemungkinan besar akan diambil sejumlah elemen masyarakat dan parpol dikabulkan oleh Mahkamah Konstitusi (MK). Ambang batas yang akan berlaku adalah 20 persen jumlah kursi DPR atau 25 persen suara hasil pemilu. Artinya, hanya partai atau gabungan partai yang memiliki kursi di DPR minimal sebanyak 20 persen (112 kursi) atau suara hasil pemilu minimal sebanyak 25 persen yang boleh mengajukan pasangan calon presiden dan wakil presiden.
Soal ambang batas ini adalah soal yang paling kontroversial, baik selama pembahasan maupun setelah diputuskan DPR. Kontroversi meliputi sejumlah hal. Pertama, ia menabrak logika pemurnian pelaksanaan sistem presidensial yang jadi salah satu pertimbangan adanya pemilu serentak. Kedua, secara yuridis, ia potensial bertentangan dengan konstitusi. Ketiga, secara politik, sulit mencari pembenaran kuat atas adanya ambang batas ini dalam pemilu serentak, baik dari segi teoretis maupun contoh empirik. Keempat, alasan para pendukungnya bahwa ambang batas pencalonan presiden itu akan meningkatkan kualitas demokrasi dan penguatan sistem presidensial sangat bisa diperdebatkan (debatable).
Mengapa kontroversial
Salah satu kritik terhadap pemilu legislatif dan pilpres terpisah sampai 2014 adalah ia potensial menimbulkan ketidakmurnian pelaksanaan sistem presidensial. Permasalahan sebetulnya terletak bukan pada keterpisahan atau keserentakan pelaksanaannya, melainkan pada fakta bahwa pemilu legislatif dihubungkan dengan pilpres, yakni pemilu legislatif dijadikan prasyarat untuk pelaksanaan pilpres.
Dalam logika presidensial murni, mandat rakyat diberikan secara terpisah langsung masing-masing kepada legislatif (DPR) dan kepada eksekutif (presiden). Ini diperlukan karena legislatif dan eksekutif independen satu sama lain dan saling check and balance.Ini berarti mandat yang diberikan kepada legislatif belum tentu sama, bahkan sering berbeda, dengan mandat yang diberikan kepada presiden.
Di AS sering terjadi divided government, di mana rakyat memberikan mandat politik kepada Partai Republik di Kongres dan kepada Partai Demokrat di kepresidenan atau sebaliknya. Dengan kata lain, tak ada hubungan antara hasil pemilu legislatif dengan proses dan hasil pilpres.
Sampai 2014, dengan adanya ambang batas pencalonan presiden, pemilu legislatif jadi prasyarat pencalonan dalam pilpres di Indonesia. Ini potensial bercampur dengan logika parlementer. Dalam sistem parlementer, pemberian mandat dari rakyat berlangsung satu arah dari rakyat kepada parlemen (parpol), lalu dari parlemen (parpol) kepada eksekutif (perdana menteri). Partai atau gabungan partai yang menang (memiliki mayoritas) yang mencalonkan dan mengangkat perdana menteri. Hasil pemilu legislatif menjadi prasyarat untuk terbentuknya eksekutif.
Meski tidak seluruhnya, logika ini berlaku juga ketika pemilu legislatif dijadikan persyaratan untuk pilpres seperti di Indonesia. Hanya saja, dalam sistem parlementer murni, partai atau gabungan partai mencalonkan dan memilih eksekutif (perdana menteri), sedangkan dalam sistem Indonesia sampai 2014, partai atau gabungan partai, karena hasil tertentu dari pemilu legislatif, mencalonkan eksekutif (presiden), lalu mempersilakan rakyat untuk memilih. Ini artinya, pemberian mandat dari rakyat kepada presiden tidak bersifat langsung, tetapi melalui pemberian mandat terlebih dulu kepada legislatif (isi legislatif adalah parpol) baru dari rakyat. Maka, model pemilu legislatif yang menjadi prasyarat pilpres membuat logika sistem presidensial menjadi tidak murni.
Ketika pilpres dilaksanakan serentak dengan pemilu legislatif, potensi untuk menjadikan pemilu legislatif sebagai prasyarat pilpres (ambang batas pencalonan presiden) menjadi tidak ada. Alasannya sangat sederhana: pemilu legislatif untuk masa pemilu berjalan belum dilaksanakan sehingga hasilnya belum ada. Maka, tidak ada jalan untuk menjadikan pemilu legislatif sebagai prasyarat.
Namun, pemerintah bersama partai pendukung, atau partai pendukung ambang batas pencalonan presiden bersama pemerintah, melakukan logika akrobatik dengan bersikukuh harus ada ambang batas pencalonan presiden. Ada dua potensi kesalahan. Pertama, kembali menjadikan pemilu legislatif prasyarat pilpres. Kedua, lebih parah lagi, pemilu legislatif yang dijadikan prasyarat adalah yang sudah terjadi pada masa pemilu sebelumnya, yang dari segi konfigurasi politiknya sangat mungkin tak lagi sama dengan pemilu yang akan atau sedang berjalan.
Masalah kedua dari adanya ambang batas pencalonan presiden dalam pemilu serentak adalah potensi dari konsekuensinya untuk bertentangan dengan konstitusi. Menurut sejumlah ahli konstitusi, yang pendapatnya beredar luas di media massa, pemberlakuan ambang batas pencalonan presiden potensial bertentangan dengan Pasal 6A(2) UUD NRI Tahun 1945 yang menyatakan bahwa pasangan calon presiden dan wakil presiden diusulkan oleh parpol atau gabungan parpol peserta pemilu sebelum pelaksanaan pemilu.
Konsekuensi dari adanya ambang batas adalah sejumlah parpol peserta pemilu yang tak memiliki kursi di DPR atau yang baru ikut pemilu pada masa pemilu berjalan tak dapat mengusulkan capres atau cawapres. Atau, mereka terpaksa ikut mendukung pasangan capres dan cawapres tersedia tanpa memiliki kekuatan politik untuk menyampaikan kehendak atau aspirasi akibat posisi mereka yang tak mengganjilkan dan tak menggenapkan. Potensi ketidaksetaraan peserta pemilu bisa terjadi di sini. Jika ada judicial review, MK akan membuktikan benar tidaknya hal ini.
Apabila secara teoretis sulit memahami atau menjustifikasi pemberlakuan ambang batas pencalonan presiden dalam pemilu serentak, secara empirik juga sulit mencari contoh pemberlakuan ambang batas pencalonan presiden dalam pilpres di banyak sistem presidensial yang ada di dunia ini. AS, negara dengan sistem presidensial yang paling mapan, tidak memiliki aturan ambang batas pencalonan presiden. Negara-negara di Amerika Latin, yang kebanyakan menganut sistem presidensial multipartai, seperti Indonesia, juga tak memberlakukan ambang batas pencalonan presiden dalam pilpresnya. Umumnya pilpres dan pemilu legislatif di Amerika Latin juga berlangsung serentak.
Di Brasil, sebagai contoh, pilpres pada 2015 diikuti 11 pasang capres dan cawapres. Bukan hanya tidak memberlakukan ambang batas pencalonan presiden, Brasil membolehkan calon independen bertarung dalam pilpres. Negara lain, Peru, juga tak memiliki aturan ambang batas pencalonan presiden. Pada 2016, capres dan cawapresnya ada 18 pasangan. Sebagian besar dari pasangan ini kemudian mengundurkan diri, lalu akhirnya hanya enam pasang yang terus berkompetisi.
Meski tidak berlaku ambang batas pencalonan presiden, tak mesti pasangan capres dan cawapres akan selalu banyak. Di Meksiko pada 2012, pilpres hanya diikuti empat pasangan calon. Di Kolumbia pada 2014 hanya diikuti lima pasangan calon. Ada tidaknya ambang batas pencalonan presiden tak jadi penentu pasti banyaknya jumlah kandidat, tetapi juga faktor lain, seperti sistem pemilu, popularitas petahana, dan banyak faktor lain.
Seperti di Indonesia, sistem pilpres di kebanyakan negara Amerika Latin adalah sistem dua putaran (majority run-off): pemenang harus memperoleh minimal lebih dari 50 persen suara atau diadakan putaran kedua diikuti peserta dengan perolehan suara terbanyak pertama dan kedua. Umumnya pemilu legislatif dan eksekutif di Amerika Latin juga berlangsung serentak dan tak ada pemberlakuan ambang batas pencalonan presiden.
Kualitas demokrasi
Terakhir, argumen pemberlakuan ambang batas didasari pemikiran bahwa ia akan meningkatkan kualitas demokrasi dan memperkuat sistem presidensial. Tidak jelas benar sebetulnya apa yang dimaksud dan bagaimana ambang batas pencalonan presiden berhubungan dengan penguatan sistem presidensial.
Kemungkinan besar yang dimaksud adalah dengan adanya ambang batas pencalonan presiden, jumlah calon tak akan banyak dan akan terbangun koalisi pendukung presiden yang kuat melalui ambang batas pencalonan presiden. Argumen ini sebetulnya lemah. Pertama, mengapa takut dengan calon yang banyak? Pemilu dalam demokrasi adalah arena kontestasi. Fungsinya bukan hanya untuk mencari siapa menang siapa kalah. Lebih dari itu, pemilu adalah sarana untuk melihat potensi dan kemungkinan munculnya calon-calon pemimpin alternatif. Maka, sebetulnya, makin banyak calon, makin baik. Rakyat kita sudah sangat berpengalaman mengikuti pemilu. Mereka tahu apa yang mereka mau, secara umum. Fungsi institusi, seperti DPR, pemerintah, dan peraturan perundangan, adalah untuk memfasilitasi pelaksanaan hak memilih dan dipilih, bukan untuk membatasinya.
Kedua, konstitusi kita sudah cukup ketat membatasi pencalonan presiden. Hanya parpol atau gabungan parpol boleh mengusulkan calon. Tak diperbolehkan adanya calon independen. Kalaupun calon tetap banyak, konstitusi tegas mensyaratkan sistem dua putaran, untuk memastikan presiden terpilih didukung mayoritas (lebih dari 50 persen) masyarakat pemilih. Konsekuensi dari hal ini, parpol boleh melakukan koalisi untuk bergabung pada putaran kedua. Ini akan menjamin kualitas demokrasi karena, di satu sisi, ia cukup menjamin kontestasi yang kompetitif, tetapi di sisi lain memastikan efektivitas dukungan politik dari rakyat dan parpol kepada presiden yang terpilih.
Ketiga, pendukung pemberlakuan ambang batas pencalonan presiden mungkin mengajukan argumen bahwa dengannya akan terbangun koalisi lebih solid dan murni (apa pun maknanya) untuk mendukung pemerintahan terpilih. Argumen ini sebetulnya sulit dipahami. Kalau ada ambang batas pencalonan presiden, itu berarti partai-partai ”terpaksa” berkoalisi karena tidak ada pilihan bagi mereka. Atau partai-partai bisa juga berkolusi untuk menjegal pencalonan dari pihak lain.
Semua manuver ini ada ”harga”-nya. Transaksi justru akan marak terjadi karena ada ambang batas pencalonan presiden. Dalam suasana sistem kepartaian kita yang tak ideologis seperti sekarang, ambang batas pencalonan presiden justru menyuburkan transaksi untuk berkoalisi. Ambang batas pencalonan presiden yang berlaku juga tidak menjamin akan adanya dukungan mayoritas bagi presiden di DPR karena 20 persen kursi atau 25 persen suara itu bukan mayoritas.
Kalau logika ini yang dipakai, seharusnya ambang batas bukan 20 persen, melainkan minimal 50 persen. Namun, dalam kasus 2019, belum tentu total jumlah kursi partai pendukung presiden terpilih sama atau lebih tinggi dari jumlah kursi mereka pada 2014. Sekali lagi, koalisi untuk pilpres dan koalisi untuk menjalankan pemerintahan itu berbeda. Koalisi Jokowi di pilpres minoritas, tetapi sekarang koalisinya super-mayoritas (69 persen kursi DPR).
Sebaliknya, tanpa ambang batas pencalonan presiden, bukan berarti calonnya pasti banyak dan pasti tak ada koalisi antarpartai. Koalisi antarpartai tetap sangat mungkin karena banyak pertimbangan yang akan dipakai untuk menyesuaikan dengan dinamika politik yang terjadi. Koalisi tanpa ambang batas pencalonan presiden, apabila terjadi, justru adalah koalisi yang lebih murni karena tidak didasari keterpaksaan untuk memenuhi ketentuan ambang batas pencalonan presiden. Yang mau berkoalisi dan memiliki kesepahaman, akan berlanjut, yang tidak cocok juga tetap punya pilihan alternatif. Tidak ada keterpaksaan dan tidak ada penjegalan.
Ada banyak alasan lain bisa dikemukakan. Namun, intinya, argumen ambang batas pencalonan presiden memperkuat sistem presidensial adalah argumen yang terlalu mudah diperdebatkan.
Presiden Indonesia itu kuat
Secara konstitusional, presiden Indonesia itu sudah cukup kuat. Bukan saja presiden itu setara DPR, tetapi presiden bisa bersikukuh dengan agendanya, misalnya dalam pembahasan UU. Contohnya adalah kukuhnya keinginan presiden untuk ambang batas pencalonan presiden 20 persen tersebut. Tanpa presiden mau berkompromi, DPR tak dapat memaksakan agendanya sekalipun semua anggota DPR menentang presiden, misalnya. Selain itu, kekuatan dan kapasitas kelembagaan eksekutif yang dibawahi presiden sebetulnya jauh lebih kuat dibandingkan dengan kapasitas kelembagaan DPR sehingga presiden kuat. Tidak diperlukan ambang batas pencalonan presiden untuk memperkuat posisi politik presiden. Efektivitas sistem presidensial banyak ditentukan kemampuan dan gaya kepemimpinan presiden.
Ambang batas pencalonan presiden mungkin saja sebetulnya didasari kepentingan politik jangka pendek untuk memenangi atau untuk memperkecil potensi kekalahan dalam pemilu. Namun, pemimpin sejati tak takut kalah kompetisi. Pemimpin sejati yakin, kalau ia sudah bekerja dengan baik untuk rakyat, ia akan memperoleh balasan yang baik pula dari rakyat (terpilih kembali) dan dari Tuhan. Namun, bagaimanapun juga, ketentuan ambang batas pencalonan presiden dalam UU pemilu sudah ditetapkan. Ia adalah produk politik yang sah meski ada kelemahan dalam proses keputusannya. Tinggal kita menunggu langkah hukum seperti judicial review, apabila ada. Untuk itu, kita tunggu keputusan MK.
DJAYADI HANAN
Direktur Eksekutif SMRC; Dosen Ilmu Politik Universitas Paramadina
Versi cetak artikel ini terbit di harian Kompas edisi 26 Juli 2017, di halaman 6 dengan judul “Ambang Batas Presiden”.
http://print.kompas.com/baca/opini/artikel/2017/07/26/Ambang-Batas-Presiden
