Rumah Pemilu Indonesia Election Portal
Dengan sedikit perubahan pada tahun 2008, daerah pemilihan anggota DPR dan DPRD yang ada sekarang ini tidak hanya sudah berlaku selama tiga kali pemilu (2004, 2009, dan 2014), tetapi juga didasarkan ada data jumlah penduduk tahun 2003.
Dalam 15 tahun ini niscaya telah terjadi perubahan jumlah dan sebaran penduduk sehingga alokasi kursi dan daerah pemilihan (dapil) perlu disesuaikan dengan data jumlah penduduk mutakhir. Namun, perubahan jumlah dan sebaran penduduk antardaerah ini hanya merupakan salah satu faktor penyebab mengapa alokasi kursi dan dapil DPR dan DPRD perlu ditata ulang. Setidak-tidaknya ada tujuh faktor lainnya mengapa alokasi kursi dan dapil DPR dan DPRD perlu ditata ulang.
Jauh dari prinsip seharusnya
Ketujuh faktor ini menunjukkan betapa alokasi kursi dan pembentukan dapil DPR dan DPRD di Indonesia jauh dari prinsip yang seharusnya. Pertama, untuk menjamin kesetaraan antarwarga negara. Untuk menjamin kesetaraan sebagaimana diamanatkan dalam Pasal 27 Ayat (1) UUD Negara Republik Indonesia Tahun 1945, jumlah penduduk untuk setiap kursi DPR haruslah setara. Martabat WNI yang tinggal di Sabang, Merauke, Rote, dan Miangas haruslah setara dengan martabat WNI yang tinggal di Jakarta dan daerah lain di Pulau Jawa. Akan tetapi, selama 11 kali pemilu yang pernah diselenggarakan di Indonesia, sejak Pemilu 1955 sampai dengan Pemilu 2014, belum sekalipun kesetaraan warga negara ini dijamin.
Hal ini terjadi tidak saja karena sebagian besar penduduk Indonesia tinggal di Pulau Jawa dan sebagian besar wilayah negara Indonesia terletak di luar Pulau Jawa, tetapi juga karena alokasi kursi DPR kepada provinsi tak memiliki kriteria dan standar yang jelas. Jumlah penduduk untuk setiap kursi DPR di Kepulauan Riau mencapai 600.000 jiwa, sedangkan jumlah penduduk untuk satu kursi di Pulau Jawa paling tinggi hanya 429.000. Baik provinsi yang kelebihan kursi jika dibandingkan dengan jumlah penduduknya (over representation) maupun provinsi yang kekurangan kursi jika dibandingkan jumlah penduduknya (under representation) keduanya berada di luar Pulau Jawa.
Bagaimana menjamin kesetaraan ini? Tim yang saya pimpin di Kemitraan (Partnership for Governance Reform) mengajukan Naskah Akademik dan Draf RUU Kitab Hukum Pemilu kepada DPR dan pemerintah akhir September 2015. Apabila DPD punya kewenangan ikut membuat UU yang menyangkut kepentingan daerah, alokasi kursi DPR kepada setiap provinsi akan dapat dilakukan sepenuhnya berdasarkan jumlah penduduk sehingga kesetaraan antarwarga negara (equal representation) akan dapat dijamin.
Alokasi kursi DPD kepada provinsi akan dilakukan berdasarkan kesetaraan antarprovinsi sehingga setiap provinsi akan mendapat kursi dalam jumlah yang sama. Namun, cara ini tampaknya belum dapat dilaksanakan dalam waktu dekat karena memerlukan Perubahan UUD yang Kelima. Alternatifnya, membagi kursi DPR menjadi dua, yaitu 280 kursi untuk semua provinsi di luar Pulau Jawa dan 280 kursi untuk semua provinsi di luar Pulau Jawa.
Dengan menjamin sekurang-kurangnya tiga kursi untuk provinsi yang penduduknya kurang dari satu juta (Kalimantan Utara/Kaltara, Papua Barat, dan Gorontalo), maka 271 kursi yang tersisa dialokasikan kepada 25 provinsi lain berdasarkan jumlah penduduk sehingga jumlah penduduk untuk satu kursi DPR di luar Jawa akan setara. Demikian pula 280 kursi DPR dialokasikan kepada enam provinsi di Pulau Jawa berdasarkan jumlah penduduk sehingga jumlah penduduk untuk setiap kursi DPR di Pulau Jawa juga akan setara. Jumlah penduduk untuk setiap kursi di Pulau Jawa memang akan lebih tinggi daripada jumlah penduduk untuk setiap kursi DPR di luar Pulau Jawa. Demi keadilan, perbedaan ini untuk sementara kiranya dapat diterima jika dibandingkan dengan apa yang diterapkan selama ini.
Kedua, alokasi kursi DPR untuk provinsi yang dimekarkan selama ini tidak berdasarkan kriteria dan standar yang sama. Provinsi Papua, Provinsi Sulawesi Utara, dan Provinsi Sumatera Selatan yang dimekarkan mengalami pengurangan masing-masing tiga kursi yang dialokasikan kepada provinsi baru, yaitu Papua Barat, Gorantalo, dan Bangka Belitung. Karena sebagian penduduk provinsi induk telah menjadi penduduk provinsi baru, maka logis jika jumlah kursi provinsi induk dikurangi. Berbeda dari ketiga provinsi tersebut di atas, Provinsi Sulawesi Selatan (Sulsel) yang juga dimekarkan tak mengalami pengurangan kursi walaupun sebagian penduduknya telah menjadi warga Provinsi Sulawesi Barat (Sulbar). Provinsi Sulsel merupakan salah satu provinsi yang mendapat alokasi kursi terlalu banyak jika dibandingkan jumlah penduduknya.
Apakah kursi DPR untuk Provinsi Kalimantan Timur (Kaltim) akan dikurangi tiga kursi untuk provinsi baru Kaltara ataukah tetap walaupun sebagian penduduknya sudah menjadi bagian dari Provinsi Sulbar? Kalau jumlah kursi DPR untuk Kaltim tidak berubah, dari mana tiga kursi untuk Kaltara diperoleh? Ada yang mengusulkan agar jumlah kursi DPR ditambah tiga kursi lagi sehingga menjadi 563 kursi. Namun, banyak pihak yang menyatakan keberatan atas penambahan kursi itu karena tiga alasan: jumlah penduduk Kaltim sudah berkurang sehingga wajar jika alokasi kursinya berkurang, tidak adil bagi tiga provinsi yang mengalami pengurangan kursi karena mengalami pemekaran, dan 560 kursi DPR saja sudah terlalu banyak, apalagi kebanyakan anggota Dewan justru belum bekerja secara maksimal.
Solusi yang masuk akal terhadap provinsi yang mengalami pemekaran tidak lain mengurangi jumlah kursi DPR untuk provinsi induk karena jumlah penduduknya sudah berkurang untuk provinsi baru.
Ketiga, sejumlah dapil DPR dan DPRD dibentuk tidak berdasarkan prinsip pembentukan dapil yang benar. Suatu daerah pemilihan yang terdiri atas dua atau lebih kabupaten/kota atau terdiri atas dua atau lebih kecamatan haruslah merupakan suatu kesatuan wilayah sehingga terbentuk suatu dapil yang tidak hanya berasal dari wilayah administrasi yang secara resmi menjadi bagian dari suatu dapil, tetapi interaksi warganya berlangsung lancar karena merupakan suatu kesatuan wilayah. Kota Bogor dan Kabupaten Cianjur melompati sebagian wilayah Kabupaten Bogor menjadi satu dapil DPR di Jawa Barat serta Kota Banjarmasin dan Kota Banjar melompati sebagian wilayah Kabupaten Banjar menjadi satu dapil DPR di Kalimantan Selatan merupakan dua contoh dapil yang menyimpang tersebut.
Bentuk penyimpangan lainnya dalam pembentukan dapil adalah jumlah kursi sejumlah dapil melebihi jumlah maksimal kursi yang ditetapkan dalam UU. Besaran dapil anggota DPRD adalah kisaran 3 hingga 12 kursi. Kota Mojokerto yang memiliki jumlah anggota DPRD 25 orang tetapi hanya terdiri atas dua kecamatan niscaya akan menyebabkan salah satu kecamatan akan mendapatkan alokasi kursi yang melebihi batas maksimal. Kota Cimahi juga memiliki persoalan yang sama.
Keterwakilan minoritas dan reformasi partai
Keempat, keterwakilan kelompok minoritas (seperti kelompok suku bangsa) tidak mendapat perhatian dalam pembentukan dapil. Konkretnya, suatu kelompok suku bangsa yang bermukim di dua atau lebih kecamatan, maka dua atau lebih kecamatan itu tak boleh dipisah menjadi bagian dari dua atau lebih dapil DPRD. Pembentukan dapil DPRD kabupaten di Papua dan Papua Barat sudah memperhatikan keterwakilan kelompok suku ini sepanjang suatu distrik/kecamatan memiliki jumlah penduduk yang setara dengan tiga atau lebih kursi DPRD kabupaten. Keterwakilan ini dijamin dengan menetapkan distrik/kecamatan yang mendapat alokasi tiga atau lebih kursi menjadi suatu dapil DPRD kabupaten. Komisi Pemilihan Umum (KPU) periode 2001-2007 mengadopsi kebijakan kisaran 6-12 kursi sebagai besaran dapil, tetapi untuk Papua ada perkecualian.
Persoalan Yahukimo dan Pegunungan Bintang bukan produk KPU, melainkan produk UU Pembentukan Kabupaten Yahukimo dan Kabupaten Pegunungan Bintang. Suku bangsa yang tinggal di suatu distrik yang seharusnya masuk dalam wilayah Kabupaten Yahukimo justru dimasukkan ke dalam wilayah Kabupaten Pegunungan Bintang. Akan tetapi, suku Badui Luar tak terwakili di DPRD Kabupaten Lebak, Banten, karena dua kecamatan yang sebagian besar penduduknya suku Badui Luar dipisah menjadi bagian dari dua dapil. Karena prinsip keterwakilan ini tak dijamin dalam UU Pemilu, dapat diduga cukup banyak dapil yang justru menjadi penyebab kelompok minoritas tak terwakili di DPRD kabupaten.
Kelima, jumlah kabupaten/kota dalam suatu dapil yang terlalu banyak merupakan faktor lain yang menjadi alasan lain untuk menata ulang alokasi kursi dan dapil. Dapil II DPR Sumut, misalnya, terdiri atas 19 kabupaten/kota, mulai dari Pulau Nias yang sudah mekar menjadi empat kabupaten dan satu kota, Tapanuli Utara yang sudah mekar menjadi empat kabupaten, dan Tapanuli Selatan yang telah mekar menjadi empat kabupaten dan satu kota, Kabupaten Tapanuli Tengah dan Kota Sibolga sampai pada Kabupaten Asahan dan Kabupaten Batubara. Papua sebagai satu dapil DPR terdiri atas 28 kabupaten dan satu kota. Dua dapil DPR terbesar di Indonesia ini diberikan sebagai contoh untuk menggambarkan betapa sukar bagi wakil rakyat mengunjungi dan berkomunikasi dengan dapil yang seluas itu. Prinsip dapil dalam batas dapat diwakili ini tidak ada dalam UU Pemilu.
Dan keenam, faktor kehendak mereformasi partai dan sistem kepartaian merupakan faktor lain yang menjadi alasan mengapa penataan alokasi kursi dan dapil perlu dilakukan. Memperkecil besaran dapil DPR dan DPRD menjadi 3-6 kursi (dari 3-10 untuk DPR dan 3-12 untuk DPRD sekarang ini) merupakan cara yang paling efektif untuk mereformasi partai dan sistem kepartaian. Besaran dapil DPR selama ini termasuk kategori Dapil Berwakil Tingkat Medium (Medium Multi-member Constituency)-70 dari 77 dapil DPR mendapat alokasi 6-10 kursi-sehingga relatif lebih mudah memperoleh kursi. Besaran Dapil DPRD juga demikian.
Besaran dapil ini perlu diperkecil menjadi 3-6 kursi atau Dapil Berwakil Sedikit (Small Multi-Member Constituency) sehingga makin sukar memperoleh kursi. Besaran dapil sebesar 3-6 kursi akan memaksa partai untuk berkompetisi/bersaing menawarkan program tentang kemaslahatan publik (berlomba menawarkan kebaikan). Makin kecil besaran dapil, makin sukar memperoleh kursi. Makin sukar mendapatkan kursi, makin tinggi perhatian partai terhadap anggota dan simpatisan. Makin mudah partai mendapatkan kursi, perhatian dan kepedulian partai kepada anggota dan simpatisan cenderung terbatas menjelang pemilu saja.
Karena itu, kebijakan memperkecil besaran dapil menjadi 3-6 kursi juga dimaksudkan untuk menyederhanakan jumlah partai yang dominan menjadi Sistem Kepartaian Pluralisme Moderat (multipartai sederhana). Akan tetapi, memperkecil besaran dapil berarti memperkecil derajat keterwakilan. Persoalan ini dapat diatasi dengan menetapkan parpol untuk mewakili dapil jika mendapat kursi di dapil tersebut. Parpol sebagai peserta pemilu anggota DPR dan DPRD memang seharusnya berfungsi mewakili dapil DPR dan DPRD. Parpol lebih efektif mewakili dapil daripada anggota Dewan. Apabila tujuan reformasi partai dan sistem kepartaian disepakati, maka memperkecil besaran dapil niscaya memerlukan penataan ulang alokasi kursi dan pembentukan dapil. Tindakan memperkecil besaran dapil, berarti menambah jumlah dapil dengan segala konsekuensinya.
RAMLAN SURBAKTI
Guru Besar Perbandingan Politik pada FISIP Universitas Airlangga dan Anggota Akademi Ilmu Pengetahuan Indonesia
